Правовой статус и текущее состояние развития анализа регуляторного воздействия в Республике Казахстан

Абдрахманова Сайма Жангельдиновна

ведущий научный сотрудник

Института законодательства

Республики Казахстан,

магистр юридических наук

Сабиров Камал Канаткалиевич

научный сотрудник

Института законодательства

Республики Казахстан,

магистр юридических наук

 

1. Введение

 

В соответствии с пунктом 1 статьи 83 Предпринимательского кодекса РК (далее - ПК) «анализом регуляторного воздействия (АРВ) является аналитическая процедура сопоставления выгод и затрат от вводимого регуляторного инструмента и связанных с ним требований, позволяющая оценивать достижение целей государственного регулирования в последующем» [1].

Целью АРВ является «повышение действенности и эффективности государственной политики в части использования конкретных регуляторных инструментов через оценку альтернативных подходов регулирования для достижения определенных целей или решения четко определенных проблем» [1].

В соответствии с пунктом 2 статьи 80 ПК регуляторные инструменты представляют собой способы воздействия в отношении субъектов предпринимательства.

АРВ проводится регулирующими государственными органами, а также уполномоченным органом по предпринимательству, в лице Министерства национальной экономики Республики Казахстан (далее - МНЭ РК), НПП «Атамекен» и другими заинтересованными лицами в порядке, определяемом МНЭ РК. Также, МНЭ РК «рассматривает результаты анализа регуляторного воздействия и дает заключение о соблюдении регулирующими государственными органами установленных процедур, а в случае необходимости проводит альтернативный анализ регуляторного воздействия» [1] (например, в случае несогласия с выводами АРВ проведенного регулирующими государственными органами).

При этом следует учитывать, что регуляторный инструмент, в зависимости от результатов АРВ, может быть отменен или пересмотрен. Таким образом, справедливым будет утверждение, что порядок проведения АРВ на сегодняшний день целиком зависит от МНЭ РК, что противоречит изначальным целям, заложенным в АРВ. В этой связи возникает необходимость детального рассмотрения реализации института АРВ в Казахстане, с целью поиска возможных вариантов улучшения механизма АРВ на основе опыта стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

 

2. Развитие института АРВ в странах ОЭСР и в Республике Казахстан

В Казахстане процедура АРВ является обязательной с 2014 года в соответствии с законом «О разрешениях и уведомлениях». Тем не менее, включению данного института в законодательство Республики Казахстан, предшествовала долгая работа по анализу и имплементации зарубежного опыта, и, в первую очередь, опыта стран ОЭСР. В 1995 году ОЭСР приняла первые рекомендации по улучшению качества государственного регулирования, с этого момента АРВ начал внедряться странами-членами ОЭСР. На сегодняшний день все члены ОЭСР применяют АРВ [2].

Оценочно-аналитические процедуры стали активно применяться с 1960 годов, когда получили широкое применение новые подходы к оценке государственного регулирования. В этот период сформировались подходы, связанные с оценкой предполагаемого воздействия (ex-ante) планируемых законов и реального воздействия (ex-post) принятых законов. В 80-ые годы, под влияние концепции нового государственного менеджмента (New Public Management) появилась идея оценки регуляторного воздействия (ОРВ), который должен был стать инструментом призванным повысить качество принимаемых управленческих решений. Первым государством, закрепившим обязанность проведения процедур ОРВ, стало США.

Требование проведения ОРВ было выдвинуто федеральным правительством США применительно ко всем социальным программам уже в 1981 г. Впервые ОРВ был введен в США в 1981 администрацией президента Р.Рейгана, под общим названием Regulatory Impact Analysis [3]. В соответствии с законом 1995 г. ОРВ должна применяться к любому регулирующему акту, который потребует годовых затрат свыше 100 млн. долл. на любом правительственном уровне, а также на уровне частного предпринимательства.

С 1985 г. Оценка регуляторного воздействия стала применяться в Австралии и Великобритании. Затем в 90-ые годы процедуры ОРВ получили распространение в Германии, Нидерландах, Италии, Швеции и других странах Европейского союза.

Два важных политических решения от 2001 г. Европейской комиссии оказали серьезное влияние на внедрение систематической ОРВ. «Во-первых, признана необходимость подвергать оценке все законопроекты и предложения, касающиеся государственных программ и политик, для определения их влияния на окружающую среду, экономику и социальную сферу. Во-вторых, Европейская комиссия призвала правительства стран ЕС упростить и улучшить управленческую среду в каждом государстве» [4].

Правовая основа системы ОРВ является хорошим показателем, позволяющим понять, насколько хорошо система анализа регуляторного воздействия может быть реализована. АРВ в странах ОЭСР опирается на различные правовые источники, такие как закон, указ президента, постановление кабинета министров, распоряжение премьер-министра и т.д. Считается, что чем выше источник АРВ, тем эффективнее его реализация. Однако реализация также зависит от исторического фона, общей административной политики и т.д.

ОЭСР делит формы реализации АРВ на четыре группы:

1) на основании закона: Чешская Республика, Корея, Мексика;

2) на основании президентского распоряжения: США;

3) на указах и распоряжениях премьер-министра: Австралия, Австрия, Франция, Италия и Нидерланды;

4) основываясь на директиве кабинета министров, решении кабинета министров, постановлении правительства, и т.д.: Канада, Дания, Финляндия, Ирландия, Япония, Новой Зеландия, Норвегия, Польша, Германия, Португалия, Швеция и Соединенное Королевство [5].

В Российской Федерации механизмы ОРВ изучались с 2000-х годов. В 2006-2007 гг. ОРВ внедрялся в отдельных регионах России (Татарстан, Башкортостан, Калмыкия). Но только в 2010 году с принятием 15 мая Постановления Правительства РФ № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» был введен институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Уполномоченным органом по ОРВ стал Минэкономразвития России.

В Республике Казахстан институт АРВ был внедрен гораздо позже, и в его основе была заложена идея закрепления механизма, который мог бы препятствовать выпуску необоснованных, усложненных видов разрешений и других документов. Идея АРВ впервые была закреплена в Концепции государственного регулирования предпринимательской деятельности до 2020 года (далее - Концепция), утвержденной Постановлением Правительства Республики Казахстан от 18 апреля 2014 года. Концепция разрабатывалась при участии НПП «Атамекен» и Всемирного банка и представляет собой общее видение и основные подходы к государственному регулированию предпринимательской деятельности до 2020 года.

Концепцией указывалось, что «анализ регуляторного воздействия повышает качество государственного регулирования в целом и позволяет оценивать его эффективность, а также предоставляет достаточный инструментарий совершенствования государственного регулирования по всему спектру реализации государственной политики».

Именно в целях анализа выгод и затрат от вводимого разрешительного или уведомительного порядка АРВ был введен в Закон Республики Казахстан от 16 мая 2014 года «О разрешениях и уведомлениях».

Несколько более широкое понятие АРВ имеется в Предпринимательском кодексе РК от 29 октября 2015 года. Так, согласно п.1 ст.83 ПК РК «анализом регуляторного воздействия является аналитическая процедура сопоставления выгод и затрат от вводимого регуляторного инструмента и связанных с ним требований, позволяющая оценивать достижение целей государственного регулирования в последующем».

При этом изначально данные нормы были введены не в Предпринимательском кодексе РК. Так, 29 декабря 2014 года Законом РК № 269-V ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам кардинального улучшения условий для предпринимательской деятельности в Республике Казахстан» были внесены изменения в Закон РК «О частном предпринимательстве». Изменения касались анализа регуляторного воздействия. В последствии Закон РК «О частном предпринимательстве» утратил силу в связи с принятием Предпринимательского кодекса РК, а нормы об АРВ вошли в текст нового кодекса.

Если взглянуть на АРВ/ОРВ через призму зарубежного опыта, можно отметить, что данный институт традиционно воспринимается как механизм, который помогает органам исполнительной власти разрабатывать эффективную политику и внедрять соответствующие регуляторные инструменты.

Таким образом, в результате исследования истории возникновения АРВ (ОРВ) установлено, что АРВ - это инструмент оценки эффективности государственного управления (государственного регулирования). Ключевая цель АРВ состоит в помощи органам государственной власти для внедрения эффективных регуляторных инструментов.

 

3. Государственное администрирование АРВ

Обращаясь к опыту стран ОЭСР, можно отметить, что ОЭСР не требует от своих членов четкого следования какой-либо единой конструкции реализации регуляторного инструмента. Тем не менее, анализ частного опыта стран-членов ОЭСР позволяет сделать вывод о том, что государства, как правило, склоняются к такой конструкции проведения АРВ, при которой АРВ проводится регуляторными агентствами при общем администрировании этого процесса единым органом.

Например, в Венгрии координатором АРВ выступает Министерство юстиции, в задачи которого входит фильтрация негативного регуляторного воздействия проектов законов, прежде чем по ним будет вынесено окончательное решение на уровне Правительства.

В Мексике действует специально созданная для этих целей Комиссия по регуляторному улучшению (Regulatory Improvement Commission (COFEMER), в задачи которой входит координация регуляторной политики, а также контроль за проведением АРВ. Сам АРВ при этом проводится министерствами и регуляторными агентствами, в то время как Комиссия отвечает за подготовку заключений по готовым результатам АРВ.

Схожая система выработана и в Корее, где АРВ проводится регуляторными агентствами, а затем проходит процедуру двойного рецензирования, сначала на уровне независимых экспертов, а затем Комитетом регуляторного реформирования (Regulatory Reform Committee) [2].

Каких-то единых требований к органам, проводящим администрирование процесса АРВ - нет, тем не менее, можно выделить четыре ключевые функции органов ответственных за качество регулирования: координация и надзор, контроль нормотворчества, консультативная поддержка, содействие регуляторной реформе [6].

Как отмечает П.Г. Карпова и Д.Б. Цыганков: «главная идея состоит в том, что для качественного регулирования недостаточно контроля, осуществляемого самими регуляторами. Эта функция органов по контролю нормотворчества обычно заключается в оценке качества подготавливаемых регуляторами нормативных правовых актов, возможности наложить вето или опубликовать мнение/комментарий по законопроекту, представленному регулятором» [6]. На практике возможны следующие варианты реализации данной функции:

- орган, проводящий администрирование регуляторного анализа проводит независимую оценку качества предложенного регулирования, указывая на его слабые места и недостатки, и предлагает внести необходимые изменения;

- орган, проводящий администрирование регуляторного анализа имеет право наложения вето в отношении предлагаемых регуляторами нормативных правовых актов.

Важно отметить, что реализация данной функции оправдана только при независимости органа, проводящего администрирование регуляторного анализа. А также, при наличии в его составе специалистов, которые могут вынести объективное решение.

При этом исследователи отмечают, что в опыте стран ОЭСР не существует органа по контролю нормотворчества, выполняющего все четыре основные функции. Как правило, ключевые контрольно-надзорные функции разделены между несколькими органами по контролю нормотворчества [6].

В Республике Казахстан данные функции реализованы в работе МНЭ РК. Тем не менее, способ их реализации не соответствует в полной мере опыту стран ОЭСР, что влечет некоторые риски. Так, согласно п.7 ст. 83 Предпринимательского кодекса РК, «уполномоченный орган по предпринимательству: 1) рассматривает результаты анализа регуляторного воздействия и дает заключение о соблюдении регулирующими государственными органами установленных процедур; 2) в случае несогласия с выводами анализа регуляторного воздействия, проведенного регулирующими государственными органами, проводит альтернативный анализ регуляторного воздействия». Данная функция осуществляется Департаментом развития предпринимательства [7], который является структурным подразделением МНЭ РК. Таким образом, АРВ в Казахстане опирается на позицию уполномоченного органа по предпринимательству и осуществляется государственными служащими, тогда как в большинстве других стран ОЭСР основную работу по анализу регуляционных процессов проводят регуляторные агентства под координацией уполномоченного органа, в составе которого находятся ведущие профессионалы в своей сфере.

Анализ четырех вышеперечисленных функций относительно статуса МНЭ РК, указывает на проблемы с их реализацией в Республике Казахстан. В частности Департамент развития предпринимательства осуществляет непосредственный контроль нормотворчества, при этом, не являясь независимым органом, но являясь частью МНЭ РК. При этом МНЭ РК реализует и надзорную функцию, таким образом, МНЭ РК осуществляет контроль и координацию своей же собственной деятельности по проведению АРВ.

Реализация в Казахстане функции содействия регуляторной реформе также противоречит общемировой практике. Отметим, что при МНЭ РК проводятся заседания экспертных групп по вопросам предпринимательства, на которых обсуждаются результаты проведенных АРВ, но фактически целью экспертных групп является разделение ответственности за проведенный АРВ, так как на содержание АРВ они не влияют.

Некоторую схожесть системы АРВ в Казахстане, можно найти в опыте Великобритании, где общее администрирование АРВ осуществляет исполнительный комитет по совершенствованию регулирования (Better Regulation Executive) при Министерстве по делам бизнеса, предпринимательства и государственной реформы Великобритании. Однако данный комитет не наделен такими широкими полномочиями как департамент развития предпринимательства МНЭ РК и состоит из гражданских служащих.

Исполнительный комитет по совершенствованию регулирования (Better Regulation Executive) работает с государственными ведомствами Великобритании для координации проведения АРВ, сокращения нормативного бремени, а также для обеспечения того, чтобы существующее регулирование было более разумным, более целенаправленным и менее дорогостоящим для бизнеса.

При этом, если проанализировать содержание Концепции государственного регулирования предпринимательской деятельности до 2020 года, то можно отметить, что в качестве примера структур регуляторного надзора приводится опыт таких стран ОЭСР как Великобритания, США, Нидерланды, Швеции, Германии. Однако, внедренный в Казахстане механизм проведения АРВ, хотя структурно и копирует аналогичный институт стран ОЭСР, при этом имеет существенные внутренние отличия. Рассмотрим более подробно приведенный в Концепции зарубежный опыт.

Так, в числе примеров в Концепции указывается созданный в 2000 году Консультативный совет по административным барьерам Нидерландов (Adviescollege Vermindering Administratieve Lasten - ACTAL). ACTAL оценивает все проекты нормативно-правовых актов на предмет избыточного регулирования. Очень важным элементов данного органа является его независимость. Совет состоит из трех членов и секретариата из 13 сотрудников, члены совета избираются из числа политиков, экономистов, ученых. Основным критерием отбора является высокая репутация и безупречные знания в своей сфере.

Действующий с 2006 года в Германии Национальный совет, а также действующий в Швеции с 2008 года Совет по улучшению регулирования (Regelradet) имеют схожую структуру. Решения принимают независимые эксперты, обращаться туда может любой, кто считает, что некий регулирующий акт нуждается в улучшении или вовсе не нужен.

Шведский Совет по улучшению регулирования (Regelrådet, далее - Совет) был создан 15 мая 2009 г. как независимый орган, назначаемый правительством при Агенстве по экономике и региональному развитию. Совет состоит из председателя, заместителя председателя, трех членов и шести альтернативных членов. В настоящее время председателем Совета является Pernilla Lundqvist, доктор PhD в области экономики, профессор Готенбургского университета [8].

В Германии Национальный совет наделен функцией позволяющей фактически заблокировать регуляторный анализ, не соответствующий определенным критериям, что корреспондирует с некоторыми функциями Департамента развития предпринимательства МНЭ РК, однако важной особенностью является то, что: 1. Национальный совет не проводит альтернативный АРВ; 2. Национальный совет осуществляет свою работу при ведомстве федерального канцлера; 3. В Национальном совете состоят ведущие эксперты в области экономики и юриспруденции, а не рядовые государственные служащие.

В отчете германского Национального совета, опубликованного в 2011 году утверждается, что за 5 лет его существования удалось снизить административное обременение для бизнеса на 10,5 млрд евро [9].

Стоит также отметить, что исследователи выделяют две модели АРВ - централизованную и децентрализованную. «При централизованной модели контролирующий орган фактически выполняет за разработчиков законопроектов их работу по выявлению ограничений для бизнеса. В то же время в развитых странах мира при децентрализованной модели АРВ в функции контролирующего органа входят только мониторинг качества оценочного отчета, оказание консультаций авторам законопроектов и повышение качества проведения оценки» [10].

В Республике Казахстан формально АРВ проводится регулирующими государственными органами, уполномоченным органом по предпринимательству, Национальной палатой и другими заинтересованными лицами, но фактически в законодательстве присутствует указание, о том, что порядок, определяется уполномоченным органом по предпринимательству. Учитывая также указание на возможность проведения МНЭ РК альтернативного анализа регуляторного воздействия, де факто единственным органом, проводящим АРВ в Республике Казахстан, является МНЭ РК.

Также отметим, что согласно Предпринимательскому кодексу, органом осуществляющим контроль и проверку результатов анализа регуляторного воздействия на предмет соблюдения установленных процедур, является уполномоченный орган по предпринимательству, которым выступает МНЭ РК. Таким образом, фактически МНЭ РК проводит проверку проведенного МНЭ РК анализа, т.е. проверяет сам себя.

В случае несогласия с выводами анализа регуляторного воздействия, проведенного регулирующими государственными органами, МНЭ РК проводит альтернативный анализ регуляторного воздействия. Таким образом, в Казахстане, в отличие от стран ОЭСР, органом занимающимся администрированием процесса АРВ является государственный орган, а в качестве экспертов выступают государственные служащие.

Все вышеуказанное выявляет целый пласт проблем, связанных с организацией администрирования процесса АРВ в Казахстане и противоречащих как опыту стран ОЭСР, так и первоначальным идеям, заложенным в Концепцию.

Подводя выводы можно отметить следующее. В Республике Казахстан проведением АРВ занимаются государственные служащие в рамках работы МНЭ РК. В то время как в большинстве стран ОЭСР решения по АРВ принимают независимые эксперты, в том числе наиболее уважаемые и опытные юристы и экономисты, которые могут провести объективный анализ, независимую оценку результатов анализа регуляторного воздействия и дать заключение о соблюдении регулирующими государственными органами установленных процедур. Действующая в Республике Казахстан система реализации механизма проведения АРВ не находит подтверждения эффективности в опыте стран ОЭСР, указанных в Концепции государственного регулирования предпринимательской деятельности до 2020 года.

 

4. Пути модернизации института АРВ в Казахстане

Действующий в настоящее время в Республике Казахстан институт АРВ имеет все основания стать эффективным средством проведения регуляторной политики. Тем не менее, прописанный в законодательстве механизм АРВ не отвечает в полной мере опыту стран ОЭСР и идеям, заложенным в Концепцию, и нуждается в последующем совершенствовании. Необходимо проанализировать возможные пути совершенствования данного института.

 

Касательно определения организации ответственной за администрирование АРВ.

Проблемы, связанные с контролем процесса проведения АРВ в Казахстане, можно решить путем поиска иных подходов к организации администрирования АРВ, исходя из действующего опыта стран ОЭСР. В этой связи следует указать следующие возможные пути решения проблемы:

Вариант 1: Ответственным органом за администрирование АРВ назначить государственное предприятие при МНЭ РК, но не входящее в структуру его аппарата. В таком случае администрирование процесса АРВ не будет проводиться государственными служащими. Более того, статус государственного учреждения, формально не входящего в состав государственной службы позволит привлечь к проведению АРВ научных сотрудников, независимых экспертов в области экономики, права и бизнеса.

Соответствующее государственное учреждение может быть создано конкретно для целей проведения АРВ, либо данные функции можно возложить на действующие учреждения и юридические лица при МНЭ РК, например АО «Институт экономических исследований».

Риски: Недостатком данного варианта является тот факт, что подведомственная организация при государственном органе во многом зависит от центрального органа, руководство которого может оказывать влияние на принятие тех или иных решений.

Более того, согласно восьмой задаче поставленной Главой государства - Президентом Республики Казахстан Н. Назарбаевым в Послании народу Казахстана от 10 января 2018 г. (далее - Послание), необходимо сократить число подведомственных организаций. Согласно Посланию «те подведомственные организации, которые реально необходимы, следует по возможности консолидировать для снижения административных расходов» [11]. В связи с этим создание новых подведомственных организации и расширение функций действующих, является затруднительным.

Вариант 2: В качестве центрального администратора процедуры АРВ можно установить Министерство юстиции, по аналогии с опытом Венгрии, при этом окончательное решение будет приниматься на уровне Правительства.

Риски: Министерство юстиции, так же как и МНЭ РК является центральным государственным органом, соответственно в качестве недостатков данного варианта, можно привести все те же аргументы, что приводятся по отношению к администрированию процесса АРВ уполномоченным органом по предпринимательству.

Вариант 3: Администрирование процесса АРВ можно возложить на специально созданное для этих целей юридическое лицо. В качестве основы можно взять опыт Нидерландов, в частности Консультативного совета по административным барьерам Нидерландов (ACTAL). В состав подобного органа может входить 3-5 человек, признанных профессионалов и ученых в области экономики, политики и юриспруденции. Для их обеспечения может функционировать небольшой аппарат (10-15 человек). Структурно данный орган можно подчинить напрямую Канцелярии Премьер-Министра (по аналогии с опытом Германии).

Данный вариант, на наш взгляд, является наиболее оптимальным и эффективным способом модернизации института АРВ в Казахстане, так как при нем обеспечивается как независимость органа проводящего администрирование АРВ, так и централизация процесса АРВ.

Риски: Данный вариант потребует дополнительных расходов из бюджета для создания подобной структуры, а также для ее финансирования, так как затраты на содержание профессионалов будут выше, нежели затраты на государственных служащих в составе Департамента развития предпринимательства МНЭ РК. С другой стороны, все расходы будут компенсированы высоким качеством проведенного анализа, что будет в дальнейшем способствовать контролю и экономии государственных средств.

Вариант 4: Оставить функцию общего администрирования за МНЭ РК, однако устранить законодательную возможность проведения альтернативного анализа регуляторного воздействия в случае несогласия с выводами анализа регуляторного воздействия, проведенного регулирующими государственными органами.

При данном варианте, в случае несогласия уполномоченного органа по предпринимательству с выводами анализа регуляторного воздействия проведенного регулирующими государственными органами, он может указать возможные риски и приложить соответствующее заключение к общему пакету документов, направляемому в вышестоящий орган. После этого окончательное решение по проведенному АРВ будет приниматься Канцелярией Премьер-Министра (КПМ РК) или Администрацией Президента (АП РК).

Риски: Возможным риском можно считать большую рабочую нагрузку, связанную с возложением дополнительных функций на вышестоящие органы.

 

Касательно взаимосвязи процедуры АРВ и научной экспертизы.

Помимо этого, в случае оставления функции общего администрирования АРВ за МНЭ РК, возможным является рассмотрение вопроса объединения процедуры АРВ и процедуры проведения научной экономической экспертизы. Согласно п. 4 Правил проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов [12] Организация проведения научной экспертизы проектов законов возлагается на Министерство национальной экономики Республики Казахстан - по научной экономической экспертизе проектов законов.

Отметим, что между научной экспертизой и процедурами АРВ есть связь, которая заключается как в целях, так и задачах данных процедур. Так, научная экспертиза проводится для:

1) оценки качества, обоснованности, своевременности, правомерности проекта, соблюдения в проекте закрепленных Конституцией Республики Казахстан прав человека и гражданина;

2) определения возможной эффективности нормативного правового акта;

3) выявления возможных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта.

В процессе АРВ исследуются не все последствия вступления в силу нормативного правового акта, а только лишь те, которые имеют значение для указанных целей. Напротив задачи, решаемые в рамках научной экспертизы шире, и позволяют исследовать не только определенный спектр последствий, который свойственен АРВ, а изучить моделируемую правовую норму разносторонне.

Объединение АРВ и научной экономической экспертизы также могло бы сократить бюджетные средства, и предоставить финансирование, необходимое для проведения соответствующих реформ в сфере модернизации института АРВ в Казахстане.

 

5. Общие выводы

 

Одним из наиболее эффективных механизмов оценки эффективности государственного управления является анализ регуляторного воздействия. В настоящее время наиболее прогрессивный опыт применения процедур АРВ существует в странах ОЭСР. ОЭСР не устанавливает каких-либо ограничений в реализации и распространении АРВ, но имеет определенные рекомендации, определяющие само понятие АРВ.

В 2014 году в Республике Казахстан была введена процедура АРВ, которая в начале была заложена в Концепции государственного регулирования предпринимательской деятельности до 2020 года, а затем внедрена в законах и в 2015 году в Предпринимательском кодексе. В основе института АРВ в Казахстане лежит опыт таких стран-членов ОЭСР как Германия, Великобритания, Нидерланды, Швеция, США, указанных в Концепции. Тем не менее, опыт данных государств не был реализован в Казахстане в полной мере, а отдельные заимствованные элементы не коррелируют друг с другом. Так, к примеру, органом обеспечивающим администрирование института АРВ в Казахстане является уполномоченный орган по предпринимательству в лице МНЭ РК, аналогичный опыт можно найти в Великобритании, где за управлением процессом АРВ отвечает исполнительный комитет по совершенствованию регулирования при Министерстве по делам бизнеса, предпринимательства и государственной реформы Великобритании. Однако данный комитет не наделен такими широкими полномочиями как департамент развития предпринимательства МНЭ РК и состоит из гражданских служащих.

В Германии в случае неодобрения проведенного анализа Национальным советом, орган, проводящий АРВ, не может направить нормативный правовой акт в вышестоящие органы. Но в отличие от департамента развития предпринимательства МНЭ РК Национальный совет осуществляет свою работу при ведомстве федерального канцлера и не проводит альтернативный АРВ. Также, Национальный совет состоит из ведущих экспертов в области экономики и юриспруденции.

Все это указывает на то, что институт АРВ в Республике Казахстан в целом не соответствует лучшим практикам стран ОЭСР. Это могло быть оправданным в случае, если механизм администрирования АРВ в Казахстане показывал общую эффективность, однако он напротив, вызывает некоторые риски.

Во-первых, за МНЭ РК закрепляются широкие полномочия по координации и фактически контролю процесса проведения АРВ, с возможностью подготовки альтернативного АРВ, в случае несогласия с выводами, сделанными в процессе анализа регуляторного воздействия. Все это нарушает принцип независимости АРВ и позволяет конкретному государственному органу оказывать давление на нормотворческий процесс.

Во-вторых, рассмотрением результатов проведенного АРВ в МНЭ РК занимается Департаментом развития предпринимательства. Таким образом, АРВ в Казахстане осуществляется государственными служащими, что не может не сказываться на качестве проводимого анализа. Отметим, что в большинстве других стран ОЭСР основную работу по анализу регуляционных процессов проводят регуляторные агентства под координацией уполномоченного органа, в составе которого находятся ведущие профессионалы сфере экономики, политики и права.

Все эти риски нуждаются в устранении, в целях создания эффективной системы анализа регуляторного воздействия. В этой связи возможны несколько вариантов модернизации института АРВ:

1. Передача функций по администрированию и координации АРВ подведомственной организации в составе МНЭ РК;

2. Передача функций по администрированию и координации АРВ иному государственному органу (например, Министерству юстиции);

3. Передача функций по администрированию и координации АРВ созданному для этих целей органу при КПМ РК, состоящему из независимых экспертов;

4. Пересмотр действующего законодательства, с целью сокращения некоторых функций органа осуществляющего администрирование и координацию АРВ.

Отметим, что наиболее эффективным стал бы третий вариант, предусматривающий создание органа при КПМ РК, состоящего из независимых экспертов. Данный орган мог бы осуществлять координацию и общий контроль за процессом проведения АРВ, сохраняя при этом независимость от влияния других государственных органов. Состав данного органа включал бы небольшое число экспертов, представляющих наиболее опытных и уважаемых людей в сфере экономики, политики и права. Для поддержания документационной работы и общего обслуживания работы органа, при нем может быть сформирован небольшой аппарат из 10-15 гражданских служащих.

Создание данного органа, безусловно, положительно бы сказалось на общем процессе государственного регулирования, и имело было большую продуктивность, нежели работа целого департамента центрального государственного органа.

Таким образом, обобщая все вышеизложенное можно сделать следующие выводы:

1. Институт АРВ в Республике Казахстан не соответствует, а во многом противоречит опыту стран ОЭСР и изначальным идеям, заложенным в Концепцию государственного регулирования предпринимательской деятельности до 2020 года, при этом из опыта разных стран ОЭСР заимствовались отдельные правовые конструкции, которые не сочетаются друг с другом;

2. Значительная часть элементов института АРВ в Казахстане является новшеством нашей системы, что, в первую очередь, относится к исключительно широким полномочиям уполномоченного органа по предпринимательству;

3. Проведение АРВ в Казахстане целиком и полностью зависит от МНЭ РК, которое имеет широкие полномочия в сфере администрирования АРВ;

4. В качестве экспертов в МНЭ РК выступают государственные служащие, в лице сотрудников Департамента развития предпринимательства, тогда как во всем мире экспертами, как правило, являются гражданские служащие - общепризнанные профессионалы в сфере экономики, политики и юриспруденции;

5. Институт АРВ в Республике Казахстан имеет потенциал для модернизации, что потребует полного пересмотра действующей системы и анализа лучших практик стран ОЭСР;

6. Есть несколько возможных вариантов модернизации института АРВ, из которых необходимо выбрать наиболее оптимальный.

В целом, отметим, что опыт стран ОЭСР не сводит регулирование института АРВ лишь к одному единственному варианту реализации. На основе имеющегося зарубежного опыта нужно выработать наиболее эффективный для Республики Казахстан путь модернизации института АРВ.

 

 

Список использованных источников:

1. Предпринимательский кодекс Республики Казахстан от 29 октября 2015 года № 375-V ЗРК // http://online.zakon.kz/document/?doc_id=38259854 (Дата обращения: 10.02.2018)

2. Delia Rodrigo, Regulatory Impact Analysis in OECD countries: challenges for developing countries, Bangladesh 2005 / http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258511.pdf (Дата обращения: 08.02.2018)

3. Sunstein C.R. Simpler: The future of government. - Simon&Schuster, 2013. - 272 p.

4. Руденко А.М., Брюханова Н.В. Оценка регулирующего воздействия: современное состояние, проблемы и перспективы применения процедуры в субъектах РФ // Сибирская финансовая школа, - 2012, - №6(95) - с.64-69

5. OECD. Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory. Note by the Secretariat. Paris, 2004 // http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258430.pdf (Дата обращения: 08.02.2018)

6. Карпова П.Г., Цыганков Д.Б. Советы по оптимизации регулирования как неотъемлимый компонент «smart regulation» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. - №3. - с.5-34 - с.9-10

7. Положение о Департаменте развития предпринимательства // http://economy.gov.kz/ru/kategorii/polozhenie-32 (Дата обращения: 10.02.2018)

8. Официальный сайт Шведского Совета по улучшению регулирования // http://www.regelradet.se/in-english/about/ (Дата обращения: 10.02.2018)

9. Цыганков Д.Б. Советы по оптимизации регулирования как неотъемлемый компонент «умного регулирования» // http://opec.ru/data/2012/04/03/1233346974/Цыганов-докладАК.pdf (Дата обращения: 10.02.2018)

10. Волошинская А.А. Оценка регулирующего воздействия в России и в мире: одно сходство и семь различий / Государственное управление. Электронный вестник, - № 49, - Апрель 2015 г. / https://cyberleninka.ru/article/v/otsenka-reguliruyuschego-vozdeystviya-v-rossii-i-v-mire-odno-shodstvo-i-sem-razlichiy (Дата обращения: 10.02.2018)

11. Послание Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана. 10 января 2018 г. // http://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie-prezidenta-respubliki-kazahstan-n-nazarbaeva-narodu-kazahstana-10-yanvarya-2018-g (Дата обращения: 10.02.2018)

12. Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 августа 2016 года № 497 «Об утверждении Правил проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов» // http://adilet.libgateway.psu.kz/rus/docs/P1600000497#z47 (Дата обращения: 10.02.2018)